专题研究
农业保险发展面临的问题

 

发布时间:2016-05-24

 

    王国军 对外经济贸易大学 庹国柱 首都经济贸易大学

 

    摘要:我国是一个幅员辽阔的农业大国。2007年至今,8个“一号文件”都对农业保险进行了关注,2014年国务院颁布的“新国十条”再次提到了农业保险的相关问题。可见,作为一种国际上通行的农业保护制度,农业保险对我国有着特别重要的意义。本文从2014年我国农业风险特征与农业保险发展入手,剖析了我国农业保险发展中存在的问题及原因,并结合“新国十条”对农业风险管理制度如何完善以及农业保险的创新提出了建议。

 

    一、2014年农业风险特征与农业保险发展成就

    2014年,我国的各类自然灾害虽然总体上低于2013年,但损失仍然沉重。国家减灾委的统计数据显示:全年的自然灾害共造成全国2.4亿人次受灾,1583人死亡,235人失踪,601.7万人次紧急转移安置,298.3万人次需紧急生活救助;45万间房屋倒塌,354.2万间不同程度损坏;农作物受灾面积24890.7千公顷,其中绝收3090.3千公顷;直接经济损失3373.8亿元。2014年农业风险的特征主要体现在以下几个方面:

 

    一是地震风险突出,损失严重。2014年,我国大陆地区共发生6级以上地震5次,集中发生在西部地区,以鲁甸为代表的地震灾害共造成全国12省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团310.6万人次受灾,直接经济损失408亿元。与2000-2013年相比,灾害损失总体偏重,其中因灾死亡失踪人数仅次于发生过汶川特大地震的2008年和发生过青海玉树地震的2010年。

 

    二是洪涝风险总体偏轻,南方部分地区受灾严重。2014年全国洪涝和地质灾害灾情偏轻,所有灾情指标均低于2000-2013年均值。2014年,全国先后发生23次强降水过程,洪涝和地质灾害共造成全国29省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团7200.1万人次受灾,农作物受灾面积4738.9千公顷,其中绝收628.2千公顷;直接经济损失1029.8亿元。

 

    三是旱灾风险较为集中,东北黄淮等地高温少雨,夏伏旱突出。2014年,北方冬麦区及湖北、四川、云南等地发生冬春旱,东北、西北、华北、黄淮及长江中上游部分地区发生夏伏旱。2014年干旱灾害共造成全国23省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团1亿人次受灾,农作物受灾面积12271.7千公顷,其中绝收1484.7千公顷;直接经济损失835.6亿元。其中,河北、内蒙古、辽宁、吉林、河南、湖北、陕西、宁夏等8省(自治区)灾情相对突出,农作物受灾和绝收面积均占全国6成以上。

 

    四是台风风险分化明显,台风登陆个数偏少、次数偏多,超强台风历史罕见。2014年西北太平洋和南海共生成23个台风,生成个数较常年均值(27.4)偏少4.4个,5个台风登陆我国,较常年均值(6.8)偏少1.8个。“威马逊”为1973年以来登陆华南地区的最强台风,也是2000年以来对海南省影响最为严重的一次台风。据统计,2014年台风灾害共造成全国12省(自治区、直辖市)2659.5万人次受灾,农作物受灾面积2483.1千公顷,其中绝收348.7千公顷;直接经济损失693.4亿元。总体来看,2014年全国台风灾情属中等水平,与2000-2013年均值基本持平。

 

    五是低温雨雪雹灾等气候风险较为分散,损失偏轻。2014年2月份中东部持续出现较为频繁的低温雨雪天气过程,安徽、浙江、湖北等地遭受低温冷冻和雪灾。2014年的风雹灾害共造成全国30省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团2226.7万人次受灾,农作物受灾面积3225.4千公顷,其中绝收457.7千公顷;直接经济损失276.7亿元。与2000-2013年相比,风雹灾情总体偏轻,受灾人次、因灾死亡失踪人口、倒损房屋数量均为近年最低值。

 

    与自然灾害相对应的是2014年我国农业保险的发展保持在了一个较为稳定的水平和继续增长的势头。2014年我国保险公司共提供农业风险保障1.66万亿元,同比增长19.6%,向3500万参保农户支付赔款214.6亿元,同比增长19.6%。(见表1)

 

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    自2007年中国启动中央财政农业保险保费补贴试点以来,中国开始了新一轮农业保险制度试验和制度设计,在总结国内实践和吸收国外经验教训的基础上,以2012年国务院发布的《农业保险条例》为标志,中国初步建立了农业保险制度框架,摸索出了一条符合中国国情、特别是在农业现代化背景下与农业风险管理相匹配的发展路径。从表1的数据可以看到,近些年,我国农业保险取得了巨大的成就,成为我国农业风险管理和国家农业灾害救助的主力军;成为我国农业生产和农民收入稳定的护航者;成为国家粮食安全战略的有力执行者。

 

    二、目前农业保险发展中面临主要问题及其原因分析

    我国的农业保险制度仍处在发展的初级阶段,及时发现问题、总结经验是我国农业保险制度逐步完善的必由之路。当前农业保险发展中还存在一些值得重视的问题,比如,支持农险发展的有关财政补贴和费用支付政策还没有得到很好落实;不少省份的农业保险大灾风险分散制度不健全,从事农险业务的保险机构缺乏安全感;无论国家层面还是省一级还没有建立农业保险费率精算和调节机制;过多农业保险经营主体在一地竞争,影响农业保险的市场效率;保险机构微观经营在不少地方还不够规范,也使得农业保险的实际效果大打折扣;农业保险监管需要进一步加强等。这些问题的尽快解决,将有利于政策性农业保险制度的完善,促进农业保险的健康和可持续发展,使我国政策性农业保险发展跨上一个新台阶。

 

    第一,支持农险发展的有关财政补贴和费用支付政策还没有得到很好落实。2014年1月19日发布的中共中央国务院“一号文件”提出了关于“提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例,逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴”政策意见,但从目前所了解到的情况来看,这一条并没有得到很好的落实,致使那些财政力量不足的产粮大县,一直到2014年的秋天也没等到上面的政策和解决方案,自己又没有足够的配套补贴资金,这些地方的农业保险业务充其量保持原状,甚至出现负增长。

 

    有的地方协办农业保险业务的费用得不到落实,影响了当地保险公司扩展农险业务的积极性。本来根据《农业保险条例》的规定,县乡村做代理业务的“协保”人员,可以名正言顺地得到一些劳务费。但是,《农业保险条例》实施快两年了,具体费用支付的财务规定一直都没有出台,保险机构要么不敢支付这笔费用,要么冒着“违规风险”支付费用,或多或少影响了当地农业保险业务的开展。

 

    第二,不少省份的农业保险大灾风险分散制度不健全,从事农险业务的保险机构缺乏安全感。在这些省份,农业保险经营真的有点“赌”的意思了,在对自己经营风险缺乏控制的情况下,保险公司虽然也做,但是会有所保留,步伐不敢迈得太大,否则遇到农业大灾损失,保险公司特别是省级分公司将会很被动。

 

    2007年的中央一号文件就提出了建立农业保险大灾风险分散制度,但迄今的8个“一号文件”讲了8遍,2014年国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(即“新国十条”)再次提出这个问题,可时至今日就是落实不下来,可见这个问题之重要,也足见这个制度建立之艰难。2015年能不能见到这个制度的落实,仍在未定之数。

 

    第三,农业保险费率精算和调节机制不健全。对农业保险费率科学合理的精算,是农业保险的有效和可持续经营的重要条件。政策性农业保险费率是否合理,既关系到投保农民的利益,也关系到替农民支付了大部分保险费的政府的利益。但在各地目前的农业保险实践中,风险区划和费率分区的问题,以及具有公信力的费率精算制度的问题仍然没有得到很好的解决。保险公司一张保单一个费率保全国、保险公司和地方政府有关部门共同研究“商定”等情况非常普遍。不科学的费率厘定给我国农业保险未来的可持续发展留下了较大的隐患。

 

    第四,保险机构微观经营在不少地方还不够规范。2014年保监会、财政部门组织的检查团在一些省份进行了大规模的深入检查,查处了一些违法违规案件,整顿了农业保险市场秩序。检查团在有的省份发现了承保“假业务”的现象,这些假业务“保险与农户没关系、定损与灾害没关系、参加保险的农作物与补贴品种没关系”——不过是少数基层干部或养殖户和保险机构之间签订的假保险合同。保险监管的力度的加强取得较好的成效,但为了保证我国农业保险健康发展,持续、规范的市场行为监管是必不可少的。

 

    三、农业风险管理制度的完善及农业保险的创新

    国务院新颁布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(“新国十条”)明确提出大力发展“三农”保险,创新支农惠农方式。为我国农业保险的发展注入了新的动力,提供了新的发展机遇,明确了发展方向。

 

    在新国十条中,大力发展“三农”保险,创新支农惠农方式,被列在第五条。第五条虽然只有两款,但这两款言简意赅,内涵丰富。

 

    “新国十条”明确提出了农业保险未来的分工和发展方向,即中央支持保大宗、保成本;地方支持保特色、保产量,有条件的保价格、保收入,这将成为未来农业保险领域中央和地方分工的基本原则。同时还明确提出了农业保险创新的方向:开展农产品目标价格保险试点,探索天气指数保险等新兴产品和服务,丰富农业保险风险管理工具,这是对近年来我国农业保险创新实践的肯定,也为农业保险产品和服务的重新指明了方向。

 

    “新国十条”还基于目前我国农业保险比较薄弱的环节,提出了落实农业保险大灾风险准备金制度、鼓励互助合作保险、健全保险经营机构与灾害预报部门及农业主管部门的合作机制。

 

    “新国十条”提出要拓展“三农”保险的广度和深度。“三农”保险的外延要远远宽于狭义的农业保险,只要和农村、农业和农民有关的保险都可以划入“三农”保险的范畴,显然,拓展“三农”保险的意义更为重大。这一款明确提出,各地要根据自身实际,支持保险机构提供保障适度、保费低廉、保单通俗的“三农”保险产品。同时还提出了积极发展农村小额信贷保险、农房保险、农机保险、农业基础设施保险、森林保险,以及农民养老健康保险、农村小额人身保险等普惠保险业务,指明了“三农”保险未来的发展方向。

 

    “新国十条”为我国农业保险的发展注入了新的动力,提供了新的发展机遇。可以预见,我国的农业保险在更好地为“三农”服务的同时,也将取得更好的成就,获得更大的发展。

 

    那么,如何实现农业保险更好地为“三农”服务,实现更大的发展,能否有效实现市场化运作是农业保险成功推进的关键。如何进一步协调政府与保险公司、保险公司与农业从业者之间的关系是中国农业保险深化改革与发展的根本。实现农业保险的发展目标,必须“管理体制”和“运行机制”两手抓,即需要“管理体制”的不断完善,也需要“运行机制”的不断优化。

 

    改革与创新的方向明确之后,我国应从以下四个方面来进行机制体制改革和完善:一是提高农业保险服务能力,进一步扩大农业保险的覆盖面,提高保障水平,拓宽服务领域,提升服务水平,加强基层服务体系建设。二是完善风险防范机制,逐步探索建立健全多方参与、风险共担、多层分散的大灾风险分散机制,强化保险机构风险管控,健全农业保险再保险体系,建立财政支持的大灾风险分散机制,研究设立国家农业保险巨灾风险基金。三是加强监督管理,健全市场准入退出机制,加强农业保险产品管理,强化市场监管,维护参保农户合法权益,着力构建规范有序、服务优良、优胜劣汰、适度竞争的农业保险市场体系。四是加大政策扶持力度,加强财税政策扶持,加大涉农金融支持力度,建立信息共享机制,加快形成农业保险信息共享机制,推进农业保险信息化建设。

 

 

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