发布时间：2018-07-30
原中国保监会法规部主任 丛林
习近平总书记在党的十九大报告中强调，要健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。保险监管法律制度既是规范保险机构从事保险活动的制度安排，为保险活动指方向、铺正轨、划红线、示雷区，也是调节保险监管部门和保险机构之间监管与被监管关系的制度安排，为监管执法提供依据。因此，保险监管法律制度是保险业防范风险的坚实后盾和有效保障。近年来，个别机构激进狂飙，相关风险快速显现，保险监管法律制度之缰绳在驾驭行业这匹快马时渐感力不从心，对此，监管部门始终不遗余力弥补监管短板，堵塞制度漏洞，稳妥应对行业风险。同时，中国银行保险监督管理委员会的成立标志着保险监管法律制度建设踏上新的征程，在新的监管体系下，如何继续高效推进保险监管法律制度建设和更好发挥其作用，是我们面临的新挑战。
一、近期补保险监管法律制度短板的主要成效
经多年不懈努力，以《保险法》为核心的保险监管法律制度体系已初步形成，关于产品开发销售、公司治理、偿付能力、资金运用、消费者权益保护等方面的监管规则日臻成熟。同时，保险监管法律制度也存在一些短板，比如相关制度滞后于保险市场的快速发展和创新，风险处置制度有待完善等，面对错综复杂的行业风险形势，保险监管法律制度建设任重而道远。近期，保险监管法律制度建设深入贯彻党中央国务院关于金融工作的有关要求，排查漏洞，弥补短板，进一步为行业风险防范夯实制度基础，并取得了如下成效：
（一）严守股权监管防线
为规范保险公司股权行为，确保股东的“源头活水”，修改出台了《保险公司股权管理办法》，对以往的股权监管规则进行了完善。通过此次修改，明确了保险公司股权管理的基本原则；将保险公司股东划分为四类并实施分类管理；对保险公司股权实施穿透式监管；对社会资本投资保险公司的比例和允许投资的家数作了明确规定；建立了股东准入负面清单；强化股权许可的审查过程，并加大对股东行为的监管力度。该办法的修改适应股权管理新形势，丰富了股权监管手段，加大了对违规行为的问责力度，进一步强化了对股权行为的监管。
（二）完善保险资金运用机制
在《保险资金运用管理暂行办法》运行多年的基础上，修订出台了《保险资金运用管理办法》，为保险资金回归本源夯实了制度基础。该办法积极发挥保险资金优势，服务重点领域产业发展和支持中小微企业发展，明确建设保险资金运用基础设施的具体措施；进一步强化股票投资、境外投资的监管；明确了风险责任人制度，提出了保险资金运用信息披露和建立健全风险隔离机制的要求；与已发布的其他资金运用政策相衔接。上述修改着力强化保险资金运用监管和风险管控机制，进一步完善了受托保险资金投资、保险资产管理产品等方面的监管规定，切实提升了保险资金服务实体经济的能力和效率。
（三）强化信息披露监管
为适应保险行业发展和“偿二代”等监管改革的不断推进，对《保险公司信息披露管理办法》进行了修改。此次修改完善了对产品经营信息、公司治理概要、风险管理状况信息、偿付能力信息以及重大事项信息的披露；新增了对保险准备金的披露要求；对属于国家秘密、商业秘密等信息的披露设置了豁免条款；明确了未按照规定进行信息披露、编制或提供虚假信息的法律责任，扩大了该办法的参照适用范围。通过上述修改，进一步完善了重点领域信息披露规定，提高了保险公司信息披露的及时性、可比性、有效性，强化信息披露的市场约束作用。
（四）落实简政放权相关要求
为适应 “简政放权、放管结合”的需要，出台了《保险经纪人监管规定》《保险公估人监管规定》，与《保险法》中取消“保险经纪机构分立、合并”等行政审批事项，以及《资产评估法》对机构准入实施备案管理制进行有效衔接，进一步加强事中事后监管。同时，对《外资保险公司管理条例实施细则》等四部规章相关条文进行了修改，取消了设立外资保险公司相关材料公证等中介服务事项，贯彻落实了国务院有关要求，进一步深化了保险监管行政审批改革。
（五）提升监管制度建设质量
为加强规章、规范性文件制定前的研究论证和实施后的跟踪评估，建立了规章规范性文件立项论证与实施评估管理的制度机制，规范了保险监管规章、规范性文件的制定和管理。此外，先后组织开展规章规范性文件专项清理工作，通过专项清理与常规清理相结合，扎实推进规章规范性文件清理工作，不断提升监管制度的质量。
二、对保险监管法律制度建设的认识
深化认识，是我们制定正确方针政策的前提。在保险行业回归本源的关键时期，应当与时俱进，以更高的政治站位、更长远的谋划、更宽广的视野、更精准的定位不断深化对保险监管法律制度建设的认识。
（一）保险监管法律制度建设要树立全局思维
从国家层面来看，金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的基础，维护金融安全，防范金融风险于国家利益至关重要。作为金融的组成部分，保险同样对经济安全、社会稳定具有重大意义。因此，在构建保险法律制度体系时，应当置身于国家安全的政治高度，要契合国家的战略布局，形成一盘棋的工作思路和风险防控制度体系，有效管控行业风险，着力推动保险行业回归本源，切实服务好实体经济。从金融监管层面来看，加强金融监管必须集中统一、协调配合，着力完善制度机制。因此，构建保险法律制度体系要秉持“团队精神”，应当站在整体金融监管的角度，服从国务院金融稳定发展委员会的领导，与人民银行以及其他金融监管部门的制度衔接好、配合好。
（二）保险监管法律制度建设要具备国际视野
一直以来，保险行业在我国对外开放战略布局中都处于重要地位。目前，国内的外资保险法人机构已接近60家，是我国保险市场的重要组成部分。今后，保险行业将加大对外开放力度，进一步降低设立外资保险公司的门槛、放宽人身险公司外资持股比例上限等。同时，国内的保险公司也在不断进军国际，在服务“一带一路”建设、提升行业国际竞争力等方面发挥了巨大作用。值得注意的是，伴随保险业深化对外开放的同时是风险因素愈加错综复杂，防范风险的形势愈加严峻，比如国内外母子公司之间的风险联动、如何识别境外风险等，都需要我们以国际化的维度构建保险监管法律制度体系，要在准确把握我国保险发展特点和规律的基础上借鉴境外先进监管经验，要建立健全境外风险的识别和防范机制，让保险监管法律制度为保险业对外开放提供有力支撑。
（三）保险监管法律制度建设要以风险为导向
防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题，弥补制度短板则是从制度源头上防控金融风险的根本举措。因此，风险防范是保险监管法律制度建设的生命线，是制定监管规则应当始终锚定的目标之一。在构建制度时，要注重疏堵结合，既要完善流动性管理、资金运用、公司治理、消费者权益保护等监管规则，严控增量风险，也要不断健全整顿、接管和破产清算等风险处置制度机制，为化解存量风险丰富“工具箱”；要内外兼顾，不仅要摸清保险和金融行业自身的风险因素和情况，也要加强研判宏观经济、资本市场等外部环境，强化制度防范外部传递性风险的作用；要“守旧迎新”，既要管控好行业传统风险，也要做好迎战新业务、新领域风险的准备，这就要求对互联网保险等新兴事物加强研判，增强制度的前瞻性，切实防范新型风险。
三、保险监管法律制度建设的主要工作
制度是治业之重器，在金融监管体系的转型期，如何更好地发挥新监管体制的能量，建立健全更加科学合理的保险法律制度体系，更好地管控风险，既是挑战，也是机遇。
（一）深耕保险监管法律制度体系建设, 夯实风险防范制度基础
全面推进保险法律制度体系建设，要以风险防范为导向，不忽视一个风险，不放过一个隐患，切实有效扎好防范风险的制度篱笆；要着眼长远，抓住提高制度质量这个关键,不断提升立法技术，切实增强监管规定的前瞻性、有效性和科学性。一是积极推动有关保险法律法规的修改和制定。二是不断梳理总结现有的监管制度，查找制度是否存在违背规律、脱离实际、滞后缺位等情况，并着力推进公司治理监管、资金运用监管、偿付能力监管、健康保险业务监管、消费者权益保护、风险处置等重点领域监管规定的修改完善。三是继续打造简明高效的规范性文件体系，进一步加强对规范性文件的管理，及时进行专项清理，不断提高规范性文件的协调统一。
（二）加强制度执行力度,确保监管规定落实到位
制度的生命力在于执行，法律的权威也在于执行。监管部门要严格依法监管，不断强化制度的执行力，确保各项监管政策掷地有声，切实发挥出监管制度防范风险的作用：一是执法要“严”，监管执法必须“严”字当先，只有严格执法，才能形成正确的市场导向，维护正常的市场秩序。要加大执法办案力度，对各类市场乱象始终保持高压态势，严厉打击违法违规行为，牢牢守住风险底线。二是提高执法效能，要精于统筹执法资源，改进执法方式，丰富执法手段，增强执法的针对性，不断补齐执法短板。三是严格依法执法，必须在法律规定的范围内从严执法、高效执法，要强化程序意识，不断提高依法执法水平，切实维护执法权威。
（三）强化行业主体责任，以合规为着力点筑牢风险防线
保险公司是合规经营和风险防范的第一责任人，要督促行业不断强化风险自我约束机制的建设,推动行业切实承担起风险管理责任，守住风险防范的前沿阵地。其中，依法合规是保险行业有效识别风险、防范风险的关键环节，对于公司战略发展具有重大价值。因此，合规工作是行业落实保险法律制度的重要抓手，要大力度推动行业贯彻《保险公司合规管理办法》相关要求，进一步健全内部制度，形成良好的合规文化，建立坚如磐石的“三道防线”，并切实发挥好其防范风险的重要作用，决不允许合规工作被业绩导向所绑架，不断促进行业提高依法合规经营水平和防范风险的能力。
（四）注重全面培养，着力推动保险法治队伍建设
功以人兴，业由才广。法治工作队伍是推动保险监管法律制度体系建设，有效防范风险的一支主力部队。新形势下，在新的监管体系下，需要着力打造一支政治素质过硬、业务精通、作风优良的法治工作队伍：一是突出政治标准，把思想建设摆在首位，以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑；二是从战略高度抓好队伍建设，树立更宏大宽广的视野格局；三是完善教育培训机制，深入拓展知识储备，注重培养学术型人才，全方位提升业务能力。