发布日期：2021-08-05
中国银保监会江苏监管局副局长 李金辉
“三农”稳，天下安。“三农”工作历来是党和国家事业的基础性工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”工作。习近平总书记多次强调，全党务必充分认识新发展阶段做好“三农”工作的重要性和紧迫性，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。农业保险作为关系国计民生的重要政策性业务，在服务“三农”和实施乡村振兴战略中肩负重要使命。2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确要求“探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，加快建立多层次农业保险体系”。2019年，经中央全面深化改革委员会第八次会议审议并原则通过，财政部、农业农村部、银保监会和国家林草局联合印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，这是继2012年《农业保险条例》颁布实施以后，国家推进农业保险发展的又一重大举措。2021年6月，财政部、农业农村部、银保监会联合印发《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》，进一步明确三大粮食作物的补贴方案和保险方案。江苏地理位置得天独厚，是我国13个重要的粮食主产区之一，也是全国首批农险试点的6个省区市之一。江苏省委、省政府高度重视“三农”工作，强调指出做好“三农”工作，对推动高质量发展走在前列、加快建设“强富美高”新江苏意义重大。近年来，江苏银保监局（以下简称江苏局）深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署，遵照银保监会和省委、省政府的工作要求，立足辖区实际，坚持“扩面、增品、提标”发展思路，不断优化农险运行机制，稳步提升保险机构服务能力，持续推动农险高质量发展。
一、坚守初心履职担当，在促进农险高质量发展上书写江苏监管答卷
（一）主动作为加强监管引领。江苏银保监局深入学习习近平总书记关于三农工作的重要论述和党中央、国务院关于实施乡村振兴战略的重要精神和决策决议，从党和国家战略发展全局的高度充分认识做好农险工作的重要性，锚定初心、明确使命。《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》印发后，江苏局积极推动协同省有关部门制定《关于加快农业保险高质量发展的实施意见》，进一步明确了我省农险发展的任务、目标和实施路径，并经省政府常务会和省委深改委审议通过。为确保各项政策落地，江苏局推动制定《江苏省推进农业保险高质量发展工作方案（2020—2022）》，将高质量发展各项要求细化为工作措施，明确牵头部门和时间进度，确保挂图作战、见人见效。针对江苏耕地面积紧缺、自然禀赋有限但地理位置优越、农作物资源种类繁多的特点，在坚持稳步“扩面”的基础上，更加重视引导保险机构立足当地实际创新，在“增品、提标”上持续发力，将发展重心放在支持保障地方特色农业，提高风险保障程度，走集约式发展道路，收到良好效果。
（二）强化农险政策支持体系。江苏局作为我省农险工作小组主要成员单位之一，充分发挥熟悉农险业务和监管政策的优势，通过召开联席会议、开展调研活动、协调重要政策等方式，主动发声、统筹规划、协调推进农险工作，并注重发挥地方政府及其相关部门的组织优势和技术优势。在产品制定方面，省颁标准化农险条款达到65种，为农险快速“扩面”提供有力支持。在“以奖代补”方面，定期配合做好各设区市上报特色农险条款评审工作，将符合条件的产品建议纳入“以奖代补”目录范围，更好发挥省级财政奖励资金的杠杆效应。在考核管理方面，推动将农险深度、农险密度和三大主粮农险覆盖率纳入乡村振兴战略实施考核指标体系，进一步提高各级政府对农险的重视程度。
（三）优化农险运行管理机制。注重发挥政府和市场的协同效应，充分调动市场主体的积极性。早在2018年我省农险经营模式由政府与保险机构“联办共保”转为政府指导下的保险机构独立承保之初，江苏局就向省政府提出关于两种模式转变中需关注的潜在风险及应对措施的研判意见，提出在加强风险管控的前提下给予市场主体更大的经营自主权，得到省政府全部采纳。2020年，江苏局按照“放管服”工作新要求，进一步梳理并明确农险业务经营门槛，简化审批流程和手续，为农险经营创造良好市场环境。同年末，我省具备农险经营资质的保险公司从9家增至15家。“放开前端”的同时不忘“管住后端”。江苏局于2017年制定《关于进一步规范农业保险承保理赔工作的通知》，推动政府及有关部门为精准承保、精确理赔提供便利条件和数据共享；2018年制定《江苏省农业保险承保理赔档案真实性、完整性标准指引》，规范农险承保理赔操作标准；2019年制定《农业保险营销服务部标准化建设指引》，鼓励保险公司完善农险基层服务网络体系，规范基层服务机构的经营和管理。
（四）严厉查处违法违规行为。对农险领域违法违规行为保持零容忍，加大监管力度，坚决打早打小。完善常态化监督检查机制，组织开展农险现场检查工作。以检查农险承保理赔档案真实性、完整性为抓手，强化保险公司防范风险的主体责任，坚持审慎经营，完善内控体系，不断提升农险经营合规性。从严从重查处农险违法违规问题机构和人员，2018年以来共查处5家机构，罚款216万元，通过以罚促管，推动农险承保理赔质量长足进步。重视农户权益保护工作,通过参加政风热线、办理两会提案、处理投诉举报件，及时准确回应社会各界对农险的关切，督促保险机构完善农险纠纷诉讼、仲裁与调解对接机制，让农户对农险的获得感和满足感更有保障。
（五）深入挖掘农户保险需求。注重倾听农户的呼声，探索符合本地特点的农险经营模式，将解决农户关心的急难愁盼作为监管的头等大事。广泛开展基层调研活动，推动农险领域“我为群众办实事”活动落地见效。如2018年，江苏局联合有关部门赴盐城、徐州和淮安市的7个行政村开展调研，走访农业大户。调研显示，农资、地租成本上升背景下，粮食种植往往增产不增收，农户普遍希望开发保收入的农险产品。这个调研报告为省农险工作小组形成发展收入保险等高保障农险产品的共识发挥了重要作用。又如2019年，在泰州和淮安的农险调研显示，部分农险条款的保障程度和保障责任脱离农业生产实践，亟待修订完善。为此，我们及时组织保险公司对20多款农险条款费率集中进行修订，更好地满足了农业生产和风险保障需要。
二、江苏农业保险高质量发展的主要特点
（一）风险保障全面覆盖。作为全国2007年首批开展政策性农险试点的省份之一，经过10多年努力，我省农险已经初步建立起覆盖农业生长全周期、与农业农村现代化发展阶段相适应、与农户风险保障需求相契合的多层次风险保障体系。截至2020年末，我省水稻、小麦、玉米种植保险覆盖率分别为87%、82%和66%，基本完成三大主粮作物农险覆盖率达到70%以上的发展任务目标，并且育肥猪保险的覆盖率也接近80%。仅以水稻种植为例，我省已开办水稻制（繁）种保险、水稻种植保险、水稻补充保额保险、水稻收入保险，风险保障涵盖水稻从制种到收获期销售的生产全过程。农险深度、农险密度稳步提升，截至2019年末，我省农险深度为0.833%，农险密度为521元/人。预计到2022年，我省农险深度、农险密度和三大主粮作物承保覆盖率有望率先实现农险高质量发展任务目标。
（二）支农惠农力度加大。实现愿保尽保、应保尽保,确保农险惠农政策落到实处，一直是我省农险工作的重要目标。截至2020年末，我省共有农险产品161种。按照产品属性分，政策性保险产品98种、商业性保险产品63种；按照保险标的分，种植业保险产品113种，养殖业保险产品48种；按照产品类型分，成本类产品102种、指数类产品43种、收入类产品10种、其他类产品6种。2013年至2020年，我省农险保费年复合增速为4.5%，但农险风险保额和保险赔款始终保持较高增速。2020年和2013年相比，保费增速为43%，但赔款增速为120%，这表明农险的保障作用不断扩大，支农惠农的属性不断增强。
（三）服务能力持续提升。江苏地处东部沿海，属于台风多发地区，近年来除了台风以外小麦赤霉病、雪灾、“倒春寒”、非洲猪瘟疫情、风灾等恶劣气候灾害给农业生产造成重大损失。例如，2016年受赤霉病影响，小麦种植保险支付赔款7.96亿元，简单赔付率104.56%；2018年受雪灾影响，蔬菜大棚保险支付赔款4.60亿元，简单赔付率124.01%；2019年受非洲猪瘟影响，生猪养殖保险共计支付赔款13.33亿元，简单赔付率257.16%，为全国最高。在应对重大自然灾害过程中，江苏局督促保险公司提高政治站位，始终以增强农民的获得感和满意度为己任，坚持“应赔尽赔、应赔快赔、赔付就高不就低”的原则，全力支持受灾农户恢复再生产。2021年4月，江苏连续遭遇强降雨、冰雹、龙卷风等强对流气象灾害，保险公司紧急动员，将无人机、互联网、GPS、卫星遥感等现代化技术运用于查勘定损环节，在9天内完成4600余件农险事故理赔工作，共计支付赔款近2亿元，受到广大农户和政府部门的充分肯定。
（四）服务体系逐步健全。建设“机构到县区、网点到乡镇、网络到村组、服务到农户”的农险基层服务网络体系，是实现农险高质量发展的组织基础,也是打通农险服务“最后一公里”最直接、最有效的方法。2020年全省经营农险的15家保险公司，共设立农险营销服务部556家、乡镇农险服务站1587家、村级农险服务点15577个，基本实现全省全覆盖。为提升农险经营质效，江苏局推动保险公司组建基层服务团队，目前，全省共有农险专职服务人员7523人、协保及兼职服务人员18448人。专业服务机构和团队密切了基层政府和保险公司的联系，拓展了保险服务“三农”的外延。例如借助“农网”体系，保险业与公安部门共同推动“两站两员”建设工作，做好农村道路交通安全引导、交通管理便民服务、安全劝导队伍共管及事故快处快赔响应等工作。保险公司在乡镇基层的影响力和公信力不断增强，这也为农险可持续健康发展创造了良好的社会环境。
（五）联动机制不断加强。搭建桥梁，联动政企，形成合力，使农险更加规范高效，整体提升农险经营的科学性审慎性。推动建立农险重大灾情省市县镇村五级联动响应机制，加强对重大灾害理赔工作的统一领导和集中管理，畅通保险公司与政府有关部门的信息沟通渠道，提升理赔工作效率。要求各市级保险机构组建农险专家队伍，联合政府建立损失核定委员会，涉及区域性、重大的农险理赔工作，查勘定损必须由政府、保险公司和第三方专家共同参与，保证查勘定损结果公开、公平、公正。联合省有关部门深入推进无害化处理与养殖保险联动机制，明确未取得无害化证明的，保险公司不予支付赔款。
三、推动江苏农业保险持续高质量发展的体会
（一）引领作用不可忽视。首先，要提高政治站位。农险作为分散农业生产经营风险的重要手段，对推进现代农业发展、促进乡村产业振兴、改进农村社会治理、保障农民收益等具有重要作用。农险已经连续多年出现在中央和各省市的一号文件中。从日常实践看，农险在提振农户从事农业生产的信心、支持受灾农户恢复再生产方面作用显著。例如在非洲猪瘟期间调研发现，我省有农户表示，如果没有生猪养殖保险将不再从事养猪活动。因此，农险不仅仅是一项商业保险机构开展的保险业务，更是党中央、国务院交付给保险业支农惠农的一项政治任务。其次，农险基础仍较为薄弱。一方面，从事农业生产的各类经营者文化水平普遍不高，接受农险需要一个长期的过程。另一方面，部分农户对农险缺乏正确认识，认为“不出险得不到赔款自己就亏了”“受了灾保险公司就应该全赔”，解释不到位就容易起纠纷，影响经营稳定性。保险监管部门在日常监管中，不仅要做好常规监管，也要注重引导和推动。最后，农险是“良心业务”。由于农险服务农户数量众多、地域广阔，保险公司所花费的人力、物力、财力和精力远远超过其他保险业务，因此经营农险要树立长期经营、久久为功的观念，不能有“捞一把就走”的投机想法。在承保环节要树立普惠观念，不仅要服务新型农业经营主体，也要兼顾广大散户的利益，不能嫌贫爱富，搞选择性承保。在理赔环节要重视理赔工作的精准性，切忌“普遍撒盐”、搞大锅饭，影响农险支农效果。还要重视日常农业技能、田间管理、防灾减损、保险知识教育等附加值服务，即便农户正常年份不出险不能获得赔款，也要让农户真切地感受到农险所带来的专业化服务。
（二）尊重农险经营规律。关键是深化农险领域“放管服”改革工作，加快农险市场化步伐。作为第一批最早开展政策性农险试点工作的省份，江苏试点初期，探索采取了政府和保险公司“联办共保”的模式，短期内虽有利于增大保险覆盖率、增强风险抵御能力，但由于各农险参与主体职责和边界模糊，甚至出现错位、越位、缺位的情况，导致责权不清、运行不畅，巨灾风险损失抵补机制也难以建立。特别是一些基层政府既是运动员，又是裁判员，直接影响到农险政策运行效果。发展高质量的农险，要坚持“政府引导、市场运作”，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，划清政府和市场的边界，各司其职、专业运作。特别是在招投标工作、查勘定损理赔等重要环节，要不断完善制度和标准建设，减少外部人为干预给农险工作带来的负面影响。
（三）善于做沟通协调工作。要搭建政府、农户、保险公司沟通的桥梁，形成合力共同促进农险高质量发展。农险是由政府多部门共同参与管理的工作，需要推动政府及其相关部门对农险形成共识。农险是一项投入较高、风险较大的保险业务，不能简单地将年度保费收入和赔款支出的差额看作保险机构的利润，要充分考虑到经办费用、分出保费和未到期责任准备金、巨灾风险损失准备金对年度利润的影响，在与政府部门沟通时要准确宣传讲透保险经营风险原理和财务核算制度，以消除财政部门对农险的认知偏差。如农业农村部门希望农险直接大力发展价格保险、收入保险，以彻底化解市场风险。这种想法很好，但也要看到现阶段我国农产品销售方式、财税体制和价格发现机制还不成熟，这就需要结合区域实际探索有自身特色的价格保险、收入保险，而不是生搬硬套国外的经营经验。监管部门要善于做“统战工作”，加强沟通协调，凝聚各方共识，协力推动农险健康发展。
（四）以服务赢民心。践行人民为中心的发展理念，切实地为农户提供更精准、更全面的风险保障。我们发现，新型农业经营主体和散户对于农险需求不同，随着新型农业经营主体不断增多，监管部门需要关注农险条款费率更新迭代工作，加强引导，在满足新型农业经营主体风险保障需求的同时更好兼顾散户的利益。2017年我省制定《江苏省农业保险条款费率调整管理暂行办法》，建立农险条款费率的动态调整机制，每年开展农险条款费率修订完善工作，为农户提供更为精准的风险保障。此外，由于新型农业经营主体和散户从事农业生产的方式和目的有所不同，农险在承保理赔实务方面要制定差异化方案、标准和要求，注重发挥村民委员会的组织作用，为不同农户的投保、理赔提供便利。
（五）坚守为民监管。严厉打击农险领域违法违规行为，确保农险政策的严肃性和有效性。依法合规是农险长期稳定健康发展的生命线，也是保险公司严守的底线。在招投标环节，保险公司应立足于自身网点、人员配置情况和技术条件等，合理评估承保能力，认真规划发展目标和保障措施，不能事前夸大其词、事后难以兑现，扰乱农险市场经营秩序。在承保理赔环节，要加强真实性管理，坚决杜绝虚假承保、虚假理赔、虚列费用等问题，研究制定保证查勘定损工作公开、公平、公正和有效处理化解农户投诉的工作机制，切实缩短农险理赔款支付周期，有效支持农户恢复再生产。要定期组织开展农险专项检查工作，始终保持对农险监管的高压态势，从严从重处理违法违规行为，将农险打造成保险业服务“乡村振兴战略”的品牌工程、民心工程。